关于建设法治政府,进一步建立健全普遍法律顾问制度的提案
发布时间:
2016年01月06日
      信息来源:
沈阳政协

  党的十八大以来,习近平总书记发表了一系列关于依法治国、建设法治国家的重要讲话,提出了许多新思想、新观点、新论断、新要求。十八大对法治的基本定位是“治国理政的基本方式”,对法治国家、法治政府、法治社会建设进行了总体部署。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。”十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“深入推进依法行政,加快建设法治政府”中提到:“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”李希省长在《政府工作报告》中指出:建设法治政府,做到心中有规矩,坚持党的领导下,把法律作为心中最重要的规矩。并且要求强化法治思维,树立法治理念。我市的《政府工作报告》同样提出了“深入推进依法行政”的要求。

  由此,中共中央通过的全会公报的形式,明确提出把普遍建立法律顾问制度作为推进法治中国建设的重要内容和重大举措,这充分说明法治政府建设的一项重要举措是建立普遍顾问制度。而强化法治思维,树立法治理念的当务之急,首先要建立完善的普遍法律顾问制度,用好法律顾问的外脑作用,对行政管理及相关事务实行风险评估、法律专业人才介入、合法性审查等制度。

  目前,全国许多地方对普遍建立法律顾问制度反响不一,有些地方借势而上,开展的如火如荼,有些地区利用普遍建立法律顾问制度全员聘用当地的律师,导致只要涉及政府的法律纠纷,在当地相对人请不到律师,歪曲了法律顾问制度的应有之义。由此,在促进全面深化改革,实现东北老工业基地再次振兴的同时,推进法治社会和法治政府的进一步发展,既是落实中共中央十八届三中全会和四中全会报告的重大举措,也是实现树立法治理念,强化法治思维不可或缺的方式方法,故此,建立完善的普遍法律顾问制度是非常重要的。

  勿容置疑,社会和群众乐于看到普遍法律顾问制度的建立的,但是,要想建立完善的普遍法律顾问制度,起主导作用的毋庸置疑应该是各级党委和政府。我市在建立普遍法律顾问制度上已经有了相应的措施,但是,从长期来看,还应该整体规划,逐步实施,故此,提出建议如下:

  一、普遍法律顾问制度的具体实施方案和建议:

  (一)在政府购买社会服务立法的基础上,确立将政府及相关职能部门购买社会服务及法律服务纳入财政预算,结合法律服务特点,以政府采购方式实现政府购买法律服务的常态化发展。

  (二)确定政府购买法律服务的范围。

  如地方立法、政府重大政策和决策的制订、重大项目的投资与谈判、重大复杂疑难社会问题的解决、应对突发公共事件、行政复议、行政诉讼、担任常年法律顾问等许多复杂、涉及政府法治建设的问题,采取有偿购买方式开展。

  (三)倡导律师承担社会责任。

  司法行政管理部门要正确引导律师,倡导律师承担承担社会责任,政府财政部门应当将有关直接化解社会矛盾、有利于法治建设的活动纳入财政补偿体系,对于司法行政系统与有关部门开展的律师参与信访接待、“双联”、为社区提供法律顾问、开展社区法制宣传、举办定期社区法律讲座,参与人民调解、社区矫正、安置帮教、参与民主管理等公共法律服务体系网络活动,应以补偿性为主的原则继续深入开展,鼓励律师积极主动地承担社会责任,促进法律服务社会公益工作深度发展。

  (四)政府购买法律方式

  政府购买法律服务的主体应该确定为各级政府、行政机关以及具备政府管理职能的相关组织和机构。有关政府采购部门应会同律师协会,在司法行政机关、物价部门、财政部门指导下,制订行之有效的律师事务所与律师个人符合政府采购期内政府法律服务资格的标准,制订入围律师事务所和律师法律服务考核标准,严格按照《中华人民共和国政府采购法》的有关规定,结合法律服务不可替代性的特点,以确定服务价格为基准,以公开竞争的方式确定同等价格优秀的法律服务机构,并指定专门律师提供具体服务。

  (五)与具体的律师事务所签订法律服务合同,确定双方权利义务。

  购买法律服务的政府与行政机关及其他组织根据采购文件的相关条款,制订详尽的法律服务合同文本,约定双方的权利和义务。合同中除应明确服务范围、要求、期限、违约责任等内容外,还应按照资金支付与服务质量挂钩的原则,明确支付方式,合同签订后应报财政部门备案。

  (六)建立法律服务绩效评价机制。

  财政部门应会同司法、审计、检查等部门对政府及行政机关购买法律服务进行绩效评价,以法律服务机构提供的服务数量和质量的评估结果,作为结算费用的依据。

  (七)强化公众监督。

  及时披露、公开法律服务机构的选择标准、选择结果、考核标准、考评结果等与政府采购法律服务相关的信息,以加强公众对政府采购法律服务的监督,任何单位和个人有权对政府采购法律服务活动的违法行为进行检举,有关部门对违法行为应当依照各自的职责及时进行处理。

  二、建立健全普遍法律顾问制度的保障措施

  (一)各级党委的顶层设计

  全面深化改革不再是“摸着石头过河”式的改革,需要顶层设计,全面实施。普遍建立法律顾问制度同样不是一个地方的司法行政机关自己的事,而是涉及地方政策和转变的但是,故此,需要党委和政府顶层设计、司法行政机关或律师协会仅仅是具体执行部门而已。

  (二)经费的保障

  多少年来,司法行政机关煞费苦心,向政府派出和组建不同律师组成的各类法律顾问团,毫不客气地讲,起到的作用往往是雷声大雨点小,是否是法律顾问团成员除了成为律师宣传的工具外,几乎没有起到什么作用,往往是名存实亡,其中,与各级政府决策不需要律师的意识有关,也与政府不愿对律师服务花钱,因此也就无法直接要求律师提供服务,也不屑于律师提供服务有关,现在的大环境决定着政府官员有必要问症于律师,也符合市场规律的政府购买法律服务才是长久之计,故此,应制定相应的地方性法规,将普遍建立法律顾问制度纳入地方财政预算,这才是法律顾问制度长治久安的根本保障。

  (三)服务保障。

  律师在为政府重大项目提供法律服务时,应及时转变思维,适应时代的要求。

  以往的律师在为政府提供法律服务中,往往局限于政府

  已经将重大项目确定了,甚至按照一方的想法已经起草了相关的合同,律师出面修正,主要是为政府重大项目“打补丁”,对于树歪了修剪一下,属于一个技师的角色,因此律师的责任也不会太大,律师在出具的《律师意见书》往往是“仅供参考,不做他用”。现实生活中,已经有许多政府重大项目及活动在律师提供的服务中,作用发生的重大转变,诸如:奥运会的法律顾问以及全运会的法律顾问在所谓的合同签署过程中,属于决定合同是否签署的决策人,政府的法定代表人签署只是程序使然,并不产生合同必须签署的效力,这样一来,律师的地位由配角转变为主角,但律师的风险同时在加大,承担责任的主体律师是不能脱身的,因此,用算命先生的“两头堵”或概括性语言,显然不能蒙混过关,故此,律师在为政府重大项目提供法律服务的首要意转变就是角色定位的变化。

  强化律师角色定位的变化,必然引起对律师法律知识的要求发生变化,司法机关和律师协会应严把政府法律顾问入口关及执业履行关,把握律师服务的特点,在强化律师事务所未普遍法律顾问制度主体的同时,要认识到律师服务是以律师个体服务为主要特点的。因此,普遍法律顾问制度是选择律师事务所,更是选择负责人、业务强的法律服务个体。凡此等等,均决定着任何一名法律顾问应与其他法律顾问形成团队,既有配合,也有分工,从而在提供法律服务时做到运筹帷幄之中,决胜千里之外。

  当然,普遍建立法律顾问制度同样需要循序渐进,逐步实现由政府和重要的行政部门,再到各行政部门及街道、乡镇,还要逐步推进政府买单的居委会、村委会以及中小企业法律顾问制度的建立,这样才是一个良性的法治社会法律服务制度,也才能使我们国家处处讲法、用法、懂法、守法,才能真正体现政府购买服务,促进社会良性发展的深化改革大好局面。

 

 
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